Daniel Engström, FORES: Ett orättvist och otillräckligt avtal – men inte hopplöst

Förra veckan samlades världens klimatförhandlare i Bonn för årets första möte inom FN:s klimatförhandlingar. De har ett tydligt uppdrag: fram till att ni möts i Paris 2015 ska ni göra det ni inte gjorde inför Köpenhamn – förbereda en text som era regeringschefer begriper och efter några justeringar kan anta.

Mötet i Bonn visade med tydlighet att det inte blir någon enkel uppgift. Efter några år där målet varit att rädda processen och skapa en färdplan framåt är förhandlarna nu i ett läge då de faktiskt ska förhandla fram ett avtal. Det innebär att alla de stora frågorna om vem som ska göra vad när måste diskuteras. Och det som göms i en luddig skrivning i december kommer upp för diskussion framåt våren.

Två tydliga exempel är ”applicable to all” från Durbanplattformen från 2011 och ”nationally determined contributions” från Warszawa i december. Två begrepp som är centrala för ett nytt avtal men vars innebörd är omstridda. EU och USA anser att ”Applicable to all” innebär en överenskommelse där alla länder har samma typ av åtaganden. Kina och flera utvecklingsländer håller med om att alla ska länder omfattas av ett avtal men formen för deltagande bör skilja sig åt mellan utvecklade länder och utvecklingsländer.

Efter Durban såg det ut som att den digitala uppdelningen av länder i olika Annex, som skulle bli avgörande för länders typ av åtaganden, var bruten. I Bonn var diskussionen om Annexen högst påtaglig, inte minst i relation till ”nationally determined contributions”. Enligt Kina och flera utvecklingsländer innebär termen bindande åtaganden om utsläppsminskningar, finansiering, tekniköverföring med mera för Annex-I-länder och icke-bindande åtgärder för icke-Annex-länder. USA menar att det handlar om utsläppsmål som länder själva beslutar om och meddelar FN.

Diskussionen om dessa två begrepp illustrerar att frågorna om historiskt ansvar och bördefördelning i högsta grad lever. Fram till Paris kommer ni alla läsa otaliga formler för vad som är en rättvis fördelning. De bidrar till en principiell diskussion som är viktig. Men den sista natten i Paris kommer USA, Kina, EU, Indien och några till att försöka hitta en överenskommelse de finner acceptabel (vilket även det är någon form av rättvisa). Huruvida den är rättvis utslagen på 195 parter kommer spela liten roll för de stora spelarnas företrädare. Till råga på allt kommer de åtaganden som görs med största sannolikhet vara otillräckliga. Ett orättvist och otillräckligt avtal – hopplöst.

Inte alls. Även de till synes ambitionslösa avtalen fyller en funktion. Kyoto är bespottat men var centralt för att EU skulle få sin gemensamma klimatpolitik på plats. Köpenhamnsackordet innebar att stora utsläppare som USA och Kina satte sina mål på papper. Utfästelserna i en Parisöverenskommelse kommer att vara långt ifrån de önskvärda. Men de kommer fungera som en bas på vilken ytterligare minskningar kan byggas. Det fina med klimatmål är nämligen att de till övervägande del överträffas.

Men det gäller också att skapa förutsättningar för målen att överträffas så mycket som möjligt.

Lika viktigt som målen är därför att en mängd tekniska detaljer och mekanismer kommer på plats. Det är viktigt att den gröna klimatfonden som ska kanalisera klimatfinansiering visar sig fungera. Det är viktigt att det finns ett ramverk för hur utsläppsminskningar ska mätas och rapporteras. Det är viktigt att det finns marknadsmekanismer som skapar flexibilitet, kostnadseffektivitet och som sprider utsläppsminskningar över klotet.

Men det absolut viktigaste sker utanför FN-processen. Huruvida utsläppen faktiskt minskar beror på vad som sker inrikespolitiskt hos nyckelspelarna. EU ska under våren besluta om sin framtida klimatpolitik. I USA kommer naturvårdsverket under våren presentera utsläppskrav på existerande kraftverk. I Kina tar miljöfrågorna en allt större plats. Och även om det inte lät så i Bonn så närmar sig USA och Kina sig varandra. De för bilaterala samtal, de vill båda bli av med kolet och de har båda provat på att reglera utsläppen genom handel med utsläppsrätter.

Det är den utvecklingen som är avgörande för vilka utfästelser som förs i Paris. Det är den utvecklingen som avgör med hur mycket målen sedan överträffas.

Daniel Engström
Programchef Miljö
Tankesmedjan FORES

Miljö online2

Liknande artiklar