Dålig affär att ersätta utsläppsminskningar i EU med klimatkrediter

Det är inte fel när EU (och andra aktörer) bidrar till att finansiera klimatinsatser i andra delar av världen. Men om satsningarna minskar omställningstrycket inom unionen, skadas den långsiktiga konkurrenskraften hos europeisk industri, samtidigt som det globala klimatarbetet bromsas upp. En riktigt dålig affär, skriver Magnus Nilsson i veckans krönika.

EU-kommissionens förslag till ändrade regler för unionens nuvarande utsläppshandel (ETS1), är nog inte så uselt som det framstår i den svenska debatten. I allt väsentligt håller EU kursen. Om förslaget antas kommer utsläppsutrymmet för den tunga industrin, energiföretagen, flygbolagen och sjöfarten inom unionen att minska rejält.

Det betyder inte att förslaget är utan brister. Att systemet med gratistilldelning av utsläppsrätter förlängs är illa. Det leder visserligen inte i sig till ökade utsläpp, men det gynnar eftersläntrarna, inte de företag som ligger i framkanten. Värre är dock att det sänker extrakostnaden för import till EU av varor med höga ”inbäddade” utsläpp, vilket minskar trycket på resten av världen att skärpa klimatpolitiken.

Kommissionens förslag är mycket omfattande och vimlar av detaljer som var och en vore värd en krönika. Jag ska dock koncentrera mig på det som betyder mest för unionens egna utsläpp, ändringen av LRF, den Linjära Reduktionsfaktorn.

Medger utsläppsrätter efter 2039

LRF styr hur snabbt utgivningen av nya utsläppsrätter (EUA) minskar, och därmed hur stora de samlade utsläppen inom systemet kan bli.

2013 utfärdades knappt 2 miljarder nya utsläppsrätter, 2025 hade denna siffra fallit till knappt 900 miljoner. Minskningstakten styrs av LRF. Ju högre LRF, desto snabbare minskning. 2013-2020 var LRF 1,74, 2021-2023 2,2. Just nu är den 4,3, 2028 höjs den till 4,4.

Om nuvarande LRF, 4,4, inte ändras, upphör utgivningen av nya utsläppsrätter 2039. När regeringarna och Europaparlamentet i slutet av 2022 gjorde upp om siffran handlade det dock inte om att besluta när utgivningen helt skulle upphöra, utan om att 2030 hamna på en nivå motsvarande en sänkning av utsläppen med 62 procent jämfört med 2005 (en nivå som i sin tur var kopplad till det övergripande målet att 1990–2030 minska unionens samlade nettoutsläpp med 55 procent). Och då behövdes en LRF 2028–2030 på 4,4.

När unionens klimatlag i vintras reviderades (med stöd från både den svenska regeringen och de flesta svenska Europaparlamentariker) skrevs det in att Kommissionen skulle lämna förslag som medgav fortsatt utgivning bortom 2039. Politikerna efterlyste alltså en lägre LRF.

Kommissionens svar är förslaget att 2031-2035 sänka LRF till 3,7, från och med 2036 till 1,7.

Når inte målet att 90 procents minskning

Även med dessa justeringar kommer dock utsläppsutrymmet inom ETS1 fram emot 2040 att bli väldigt litet, men man når inte målet att minska dem med 90 procent jämfört med 1990, bara 85. För att ändå kunna bokföra en minskning med 90 procent, föreslås Kommissionen få möjlighet att köpa upp till 260 miljoner internationella krediter. För köpet får kommissionen använda auktionsintäkterna från högst lika många nyutgivna utsläppsrätter.

Men ‒ förslaget om en LRF på 1,7 från och med 2036 kommer med ett viktigt förbehåll: ”in the event that high-quality and high-integrity, cost-effective international credits /…/, are not available, the linear factor shall revert to 2.7% from 2036.” (svensk översättning är ännu inte tillgänglig)

Det innebär att om inte kommissionen lyckas sluta avtal om köp av internationella krediter som uppfyller höga kvalitetskrav – och dessutom bedöms som kostnadseffektiva – blir LRF 2036-2040 2,7, inte 1,7. Då minskar nyutgivningen av utsläppsrätter med sammanlagt kring 300 miljoner. Och då höjs inte bara priset på utsläppsrätter utan även på den utsläppsrelaterade importavgift (”CBAM-certifikat”) som importörer av ett antal varor måste betala sedan årsskiftet 2025/26 – priset på dessa certifikat bestäms nämligen av det aktuella marknadspriset på utsläppsrätter.

Vad villkoret ”high-quality and high-integrity, cost-effective international credits” konkret kommer att innebära är oklart, kommissionen vill lämna förslag om det först i januari 2033. Först därefter vill kommissionen se beslut om det ska köpas några krediter alls och om LRF 2036-2040 ska bli 1,7 eller 2,7.

Vad ska klassas som kostnadseffektivt?

Hur begreppet ”cost-effective” kommer att tolkas kan därmed få stor betydelse både för unionens klimatarbete och för den globala utvecklingen. Enligt Naturvårdsverkets snabbanalys lär det blir svårt att hitta krediter som ur ett EU-perspektiv förtjänar beteckningen ”cost-effective”.

Om utsläppen inom ETS1 2036–2040 blir 300 miljoner ton större eller mindre får nog sägas vara näst intill betydelselöst för det globala klimatet. En lägre utgivning av utsläppsrätter och högre priser lär däremot få stora effekter på klimatarbetet inom EU, men troligen även globalt:

1. Priset på CBAM-certifikat stiger
   För att inte europeisk tillverkning ska missgynnas av de extrakostnader utsläppshandeln orsakar, måste importörer av en handfull varor sedan 1 januari 2026 betala en avgift, relaterad till hur stora koldioxidutsläpp tillverkningen beräknas ha orsakat. Systemet brukar kallas CBAM. Avgiften erläggs genom att importörerna köper så kallade CBAM-certifikat av unionen. Kravet sätts ned för import från länder som själva infört utsläppsprissättning (i form av t ex koldioxidskatt eller utsläppshandel). För att slippa avgiften håller ett antal länder därför nu på att införa prissättning av koldioxidutsläpp. Ju högre priserna på EU:s utsläppsrätter blir, desto fler länder lär (känna sig tvingade att) prissätta koldioxidutsläpp.
2. Mindre behov av subventioner till ny klimatteknik
   På sikt är EU:s mål ”netto-negativa utsläpp”, vilket sannolikt förutsätter att biogen koldioxid från eldning av biomassa i stor skala fångas in och permanent lagras i berggrunden, så kallad bio-CCS. Kostnaden för bio-CCS är i nuläget betydligt högre än priset på utsläppsrätter. För att få till investeringar i bio-CCS krävs därför subventioner. Planen är att genom så kallade differensavtal (CCfD=Carbon Contracts for Difference) locka fram investeringar. Subventionen består i att unionen betalar anläggningarna mellanskillnaden mellan kostnaden för att lagra biogen koldioxid och marknadsvärdet på utsläppsrätterna. Ju dyrare utsläppsrätterna blir, desto mindre subventioner krävs.
3. Ökad lönsamhet för alla typer av utsläppssnål teknik
   För den gröna industriomställningen är tuffa regler inom utsläppshandeln helt avgörande. Utan handelssystemet hade EU:s elförsörjning troligen fortfarande dominerats av kol- och gaskraft. Att systemet är tufft är avgörande för de svenska stålsatsningarna Stegra och Hybrit. Det krävs för att icke-fossilt flygbränsle ska kunna tränga undan det fossila.

När europeiska företag inte längre tillåts smita från sin klimatkostnad, stiger deras kostnader. För EU handlar balansgången om att dels inte skärpa systemet så snabbt att det blir omöjligt för europeiska industriprodukter att konkurrera globalt, dels att vidga utrymmet för europeiska åtgärder genom att driva fram tuffare åtgärder på andra håll.

Inom EU ser nog CBAM till att varor från länder utan egen prissättning inte gynnas framför EU-produkter, men vad ytterligare kan unionen göra för att driva fram prissättning på andra håll? Kanske enbart köpa krediter som genererats i länder som själva prissätter koldioxidutsläpp, gärna lika tufft som EU? Men vad kommer sådana krediter att kosta?

Magnus Nilsson är miljökonsult och fristående klimatpolitisk analytiker